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Realidad Educativa

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Cómo recuperar la educación pública en la provincia de Buenos Aires

Por Axel Rivas

Centro de Implementación de Políticas Públicas Para el Equidad y el Crecimiento Políticas Públicas /Recomendación N57.
Dos causas de la crisis educativa bonaerense*
La situación educativa de la provincia de Buenos Aires es crítica. Los conflictos recientes, que derivaron en sucesivos paros docentes, expresan un punto de saturación que requiere respuestas estructurales, al menos en dos grandes direcciones: una vinculada con el federalismo fiscal y la otra con la cultura política. La primera dimensión explica buena parte de los fundados motivos que tienen los docentes para demandar mejores condiciones laborales. La provincia de Buenos Aires tiene el Estado más pobre del país. En términos de recursos por habitante cuenta con apenas 1.500 pesos por año (datos 2006, últimos disponibles), mientras el promedio provincial es de casi 3.500 pesos, llegando a 10.500 pesos en Santa Cruz (6 veces más que Buenos Aires). Este dato es altamente ignorado y en gran medida explica por qué la provincia de Buenos Aires es la que mayor esfuerzo financiero hace por la educación. De su presupuesto total destina 36% a la educación, mientras el promedio provincial es de 24,5% y Santa Cruz apenas destina 11,3%. Los datos son contundentes: la provincia de Buenos Aires debe realizar un extraordinario esfuerzo para sostener su sistema educativo porque cuenta con escasos recursos por habitante. La principal explicación de esta injusticia estructural es la coparticipación federal de impuestos. Como bien señaló el ex presidente Néstor Kirchner hace pocos días atrás, es necesario devolverle a la provincia los puntos que perdió de coparticipación. Tal es así que hoy la provincia de Buenos Aires tiene casi 40% de la población del país y recibe apenas 21% de la coparticipación. Por eso los salarios docentes de la provincia de Buenos Aires están apenas en el promedio nacional, pese al enorme esfuerzo financiero que realiza la jurisdicción por la educación. Esto ayuda a comprender la demanda de los docentes, quienes además suman un enorme desgaste por las múltiples tareas de contención social que deben realizar, justamente ante un Estado desfinanciado que no puede garantizar derechos sociales básicos a su población. La segunda dimensión se vincula con la cultura política y el liderazgo que deberían mostrar tanto el gobierno como los sindicatos docentes. La responsabilidad central del gobierno de la provincia de Buenos Aires es demandar por todos los canales posibles, incluso a través de la vía judicial, por los recursos federales correspondientes. Por su parte, los dirigentes sindicales tienen la responsabilidad de generar un diálogo constructivo y no recurrir al paro, que afecta el derecho de los alumnos y alumnas, ante situaciones que no se pueden resolver por vía provincial. No sólo la provincia realiza el mayor esfuerzo financiero por la educación del país, sino que ha logrado garantizar un aumento progresivo del 39,5% en los salarios docentes durante 2008, duplicando la inflación real (que se estima entre 17% y 23%). Todo esto a costa de un profundo déficit fiscal, que luego de cinco años de crecimiento económico histórico supera los 3.600 millones de pesos para 2008 (la mayor parte es deuda con la Nación, que así mantiene cooptada políticamente a la provincia). A su vez, existen condiciones institucionales inéditas para evitar los paros docentes: se sancionó la Ley de Financiamiento Educativo, que prioriza la inversión en educación y se viene cumpliendo con creces; se sancionaron nuevas leyes de educación a nivel nacional y provincial ampliamente aplaudidas por los propios sindicatos; se estableció la primera paritaria docente nacional con pisos salariales garantizados año tras año, con el compromiso de sólo recurrir al paro como medida de último recurso. Todo ello parece haber sido en vano: los conflictos en la provincia de Buenos Aires ignoran las condiciones objetivas y se centran en detalles y aspectos de forma, llamando al paro sin asumir una responsabilidad política de largo plazo.

LA CAíDA DE LA ESCUELA PúBLICA

Ambas dimensiones, injusticia federal y falta de liderazgo político-sindical, se han sumado a la tremenda crisis social que vivió el conurbano en los últimos 10 años para arrojar un estado de emergencia de la educación pública bonaerense. En el período 2000-2007, la escuela pública ha perdido alumnos todos los años, hasta alcanzar una disminución total de 99.300. Las aulas de la educación pública se vacían, tanto por abandono (la provincia de Buenos Aires tiene la tasa de abandono en Polimodal más alta del país) como por el pasaje al sector privado, que aumentó su matrícula en casi 116 mil alumnos en el período. Dicho sector pasó de representar 28,4% del sistema en 1999 a 32,5% en 2006. Una señal más profunda aún de la crisis se observa en los resultados de las evaluaciones de la calidad. Según el Operativo Nacional de Evaluación (ONE) para el nivel primario, la provincia de Buenos Aires pasó de ser la segunda con mejores resultados del país en 1997 a ser la décimo segunda en 2005. Esto implicó el mayor retroceso de la calidad educativa que ninguna otra provincia haya vivido desde que se comenzaron a medir los resultados de aprendizaje de los alumnos, en 1993.

ESCENARIOS PRóXIMOS

Frente a esta crítica situación, el financiamiento educativo de la provincia de Buenos Aires enfrenta cinco escenarios, que deben ser conocidos hoy, para evitar la profundización del abandono de la escuela pública y definir los senderos correctos: (1) Dualización y crisis: el techo de financiamiento educativo no se puede seguir aumentando y los salarios docentes comienzan a depreciarse frente a la inflación, generando una parálisis total del sistema y una crisis de gobernabilidad. Se expande la huida al sector privado y se profundiza la dualización del sistema educativo. La escuela pública de los pobres se encuentra expuesta al paro permanente y la escuela privada se consolida como refugio de los sectores medios y altos. Como resultado se pierde toda la impronta de integración social que tenía históricamente la educación pública en la Argentina. (2) Escalada impositiva: se aumenta la presión impositiva, tal como viene haciendo la provincia, buscando mayor recaudación propia. Esta salida es necesaria, pero tiene un techo, dado que si los impuestos son muy altos los contribuyentes y las inversiones se irán a otras jurisdicciones. (3) Aumento de la deuda pública: es lo que ocurre actualmente, llegando a un punto límite que se convertirá en crisis de pagos si la economía no sigue creciendo a un ritmo extraordinario. El siguiente paso es la creación de una cuasi moneda, como los Patacones: un escenario cada vez más cercano. (4) Compensación nacional: esta salida es clave, brindando apoyo nacional genuino (no a través de la emisión de deuda pública) para pagar los salarios docentes, a través del Fondo Compensatorio Nacional. Así se podría hacer frente a la demanda salarial bonaerense sin tener que aumentar la deuda provincial. (5) Reforma de la coparticipación: para cumplir lo que establece la Constitución, la provincia debería recibir más recursos genuinos propios para financiar autónomamente la educación pública. Si bien esta discusión se ha planteado como inviable porque ninguna provincia aceptaría resignar parte de los recursos que hoy recibe, la clave es garantizar que esos recursos provengan de la Nación. Esto sería posible debido a que el Tesoro Nacional captura hoy más recaudación que nunca antes y de esta manera, deja en déficit a las provincias para financiar su superávit.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

El presente documento intenta señalar que el actual superávit nacional de las cuentas públicas tiene un correlato directo en la provincia de Buenos Aires. Nuestro federalismo fiscal tiene ganadores y perdedores. La educación pública bonaerense es una de las principales fuentes de las que se extraen los recursos de ese renombrado superávit. Pero, como siempre ocurre en la educación, esta noticia llega demasiado tarde, cuando generaciones enteras perdieron su lugar en la escuela pública y los que se quedaron fueron "contenidos" en vez de lograr aprendizajes valiosos para sus vidas. De no reformar la coparticipación, esta injusticia federal no sólo va a seguir desmembrando la educación bonaerense, sino que va a afectar el futuro de nuestro país. No es posible dejar de señalar que en la provincia de Buenos Aires se educan 38% de los alumnos del país. Cuando las evaluaciones internacionales PISA de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) muestran que de los 36 países que participaron en los años 2000 y 2006, la Argentina fue el que más descendió en la calidad educativa, la situación bonaerense aparece como explicación directa. Las recomendaciones concretas para transformar esta situación son las siguientes: (1) Discutir socialmente la coparticipación, dado que se trata de la más injusta arbitrariedad que determina las desiguales condiciones de cumplimiento del derecho a la educación en las provincias argentinas. El gobierno nacional tiene la obligación de hacerlo, no sólo porque es un mandato constitucional sino porque hace cinco años que gobierna y ha tenido ya todas las condiciones políticas y económicas favorables como para hacerlo. (2) Reglamentar el Fondo Compensatorio Salarial, como señala el artículo 9 de la Ley 26.075 de Financiamiento Educativo. El gobierno nacional debe establecer una fórmula objetiva que determine la distribución de este Fondo. Esos criterios deberían basarse en la cantidad de habitantes en edad escolar, los recursos fiscales por habitante y el esfuerzo financiero por la educación que realiza cada provincia. Así, la provincia de Buenos Aires podría recibir importantes fondos para mejorar el salario docente sin incurrir en una deuda cada vez más impagable. (3) Crear una Comisión de Mediación Educativa, que incluya no sólo a representantes del gobierno y los sindicatos, sino también a especialistas y referentes del derecho a la educación, que contribuyan a enmarcar las discusiones con información objetiva sobre el esfuerzo financiero y la evolución salarial comparada de los docentes bonaerenses frente a las demás jurisdicciones del país. (4) Activar en los sindicatos bonaerenses un verdadero compromiso con las raíces de la situación salarial docente, propiciando marchas, reclamos judiciales y actividades educativas diversas en defensa de la reforma estructural de la coparticipación. Volcar las energías para trabajar unidos, gobierno, sindicatos, docentes y familias en defensa de la educación pública bonaerense, sin seguir castigando a los alumnos por una causa que no puede resolver el gobierno provincial y que afecta a todos estos actores hoy en disputa. (5) Destinar los mayores esfuerzos al planeamiento educativo para la mejora de los aprendizajes. Ante la crítica situación del diagnóstico, no sólo es necesario garantizar mayor financiamiento educativo, sino también poder concentrar el tiempo y las energías en el diseño e implementación de políticas pedagógicas masivas, que activen el protagonismo del Estado en el apoyo de las escuelas. Los paros no sólo quitan oportunidades educativas a los alumnos sino también al propio planeamiento educativo. El Estado debe tener un rol activo en la formación y capacitación docente, en la actualización curricular, en el envío de materiales pedagógicos de calidad y en el planeamiento organizacional de las transformaciones educativas en curso. Sólo así puede recuperarse el valor de la escuela pública, como espacio de integración social, fomento de la democracia, desarrollo económico futuro y transformación de la cultura.

Axel Rivas: director del Programa de Educación de CIPPEC. Candidato a Doctor, Universidad de Buenos Aires (UBA). Magíster en Ciencias Sociales y Educación, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO). Florencia Mezzadra, Alejandro Vera y Pablo Bezem colaboraron en la elaboración de este documento. Las opiniones de los autores no reflejan necesariamente la posición de todos los miembros de CIPPEC en el tema analizado.



UNA ESCUELA SIN VOCACIóN TRANSFORMADORA

Por Guillermina Tiramonti | Para LA NACION

Con más alumnos, una época que cuestiona sus saberes y una gran inequidad social, la educación pública necesita no sólo recursos económicos, sino decisiones políticas.

Ni el categórico aumento del presupuesto educativo ni el esfuerzo del Estado para incorporar a la educación a amplios sectores que antes quedaban afuera lograron dar vuelta en esta década la situación crítica que vive el sistema. Los mediocres resultados de las pruebas internacionales y el fenómeno de los alumnos que abandonan las escuelas estatales para buscar refugio en la educación privada contradicen el discurso oficial, que se atribuye la recuperación de la educación pública durante los últimos años. ¿Qué es lo que falla? ¿Por qué, pese a la gran cantidad de recursos, no encontramos todavía el camino para salir de la crisis? La pregunta obliga a revisar un escenario atravesado por distintas líneas de conflicto.

Desde los años 80, los sistemas educativos de la región enfrentan una situación harto compleja, que resulta de la confluencia de una serie de exigencias. Por una parte, hay una demanda de escolarizar a toda la población durante un período cada vez más largo de la vida. Hasta mediados del siglo pasado se trataba de incluir a todos en el nivel primario y sólo a unos pocos en el secundario, pero hoy se ha establecido la obligatoriedad de la escuela media para toda la población. Sin embargo, como la escuela secundaria está organizada para seleccionar a unos pocos y no se hicieron cambios en su modelo pedagógico, tiene dificultades muy fuertes para sostener y enseñar a todos los chicos que se incorporan.

Por otra parte, los sistemas educativos tratan de conservar su relevancia en un espacio cultural muy diferente al del momento de su creación y en el que aún hoy se referencian. Estamos inmersos en una cultura atravesada por multiplicidad de lenguajes, con primacía de la imagen y de la comunicación simultánea, que hace de nuestros niños y jóvenes sujetos hiperestimulados y con dificultades de adaptarse a la morosa metodología de la escuela tradicional. A esta encrucijada de época, se le agrega, en el caso de América latina, la extrema disparidad de las condiciones sociales y culturales de la población que llega a la escuela. Somos un continente con enormes desigualdades, y la Argentina comparte esta condición no sólo porque nunca fuimos tan igualitarios como pretendíamos, sino porque a partir de los años 70 avanzamos en niveles cada vez más altos de desigualdad, que se profundizaron en los 90 y, pese al discurso oficial, no hemos podido retomar los niveles de los años 60. Además, en un proceso que se ha profundizado en los últimos 20 años, la población que se incorpora a la escuela lo hace en circuitos diferenciados: la escuela pública atiende a los sectores más pobres, y las clases medias y altas concurren a escuelas privadas.

Es este triple escenario -masificación, cambio cultural y desigualdad social- el que hace de la escolarización de las nuevas generaciones un desafío que requiere movilizar no sólo recursos económicos, sino técnicos y políticos. En nuestro país, desde mediados de los años 90, se fue delineando un modelo educativo autóctono - sobre la base del cual se construyó la política educativa nacional-, que combina diferentes elementos: una legislación de corte progresista que establece una ampliación del derecho a la educación, una alianza con los sindicatos docentes y la construcción de un nuevo discurso de interpelación a los maestros.

Primero, Ciudad y Nación dictaron leyes de obligatoriedad de la escuela media, que no fueron acompañadas por cambios ni pedagógicos ni de organización escolar, pero sí por una estrategia de alianza con los sindicatos docentes. Este maridaje supuso someter las políticas públicas a los intereses sectoriales.

En términos generales, supuso también un creciente aumento de los salarios docentes, que sin duda habían estado injustamente relegados. Hoy, la Argentina dedica a la educación el 6,5% de su PBI (un alto porcentaje si se lo compara con los países de la región y aun con muchos europeos) y buena parte de este presupuesto se dedica a los salarios docentes. Hasta aquí el mejor costado de esa política: ampliación de los derechos a la educación y valorización salarial de sus principales agentes.

Pero lo cierto es que ese acuerdo tiene otras consecuencias no tan beneficiosas. Una de ellas es la neutralización de toda política destinada a modificar, en el sentido de aumentar, las regulaciones sobre el trabajo docente. En la Argentina, históricamente, se han neutralizado las instancias de evaluación de docentes. Por ejemplo, los directores de las escuelas deben calificar a los maestros anualmente, pero los conflictos que acarrea una calificación baja han terminado disuadiéndolos de realizarlas. A pesar del esfuerzo presupuestario que realizó el Estado para mejorar sus salarios, no se han instaurado formas genuinas de evaluación.

Del mismo modo, se ha desarrollado un discurso de deslegitimación de todas las mediciones de los resultados de los aprendizajes de los alumnos y se rechaza cualquier articulación entre estos resultados y lo que acontece en la escuela. Los sindicatos -acompañados por el sentido común progresista- han asimilado estas mediciones al modelo neoliberal y las consideran incompatibles con una política democratizadora. Si bien el país participa de las pruebas internacionales y estableció en los años 90 un sistema de evaluación nacional, cuando llegan los resultados se los desconoce o se los impugna. Del mismo modo, no hay revisión de los estatutos que rigen al sector docente y tampoco se han desarrollado políticas para disminuir el ausentismo. La tercera pata del acuerdo con los sindicatos exige inamovilidad del modelo pedagógico, fundamentalmente en lo referente al nivel medio.

Como las innovaciones que allí se introducen deben ser compatibles con los intereses sindicales (que no necesariamente son los de los docentes), nada se cambia y en el nivel medio tenemos -materia más, materia menos- el mismo modelo que hace 100 años. La amenaza de conflicto que proyectan los gremios ante cada intento de modificación es tal que ha inhibido cualquier transformación.

El presupuesto financia, además, proyectos especiales que incluyen clases de apoyo, tutores y seguimiento de los alumnos, pero, a diferencia de lo que sucede en otros países donde estas estrategias también se aplican, aquí se flexibilizan los mecanismos de evaluación y se acompaña con un discurso que interpela al docente desde su condición de "militante" de la causa social o pedagógica, que lo incita a comprender las condiciones desfavorables de sus alumnos, a abandonar sus prejuicios discriminadores sin que esto se acompañe con una propuesta pedagógica superadora. Este discurso "compasional" se traduce en una escuela que termina desplazándose del espacio de lo cultural al de la acción social.

Desde esta perspectiva, lo que importa es que los alumnos estén en la escuela, que la institución ejerza sobre ellos una acción benéfica al sacarlos de los riesgos de la calle y de la delincuencia, pero no se propone una acción de transformación cultural. La escuela contiene una promesa, muy presente en los sectores populares, de proporcionar los saberes, las habilidades y las titulaciones necesarias para la superación de las limitaciones de origen social. El populismo no asume esta promesa moderna, construye el vínculo con los sectores populares a partir de su condición popular y, por lo tanto, propone una escolarización acorde con este patrón de gobernabilidad.

El Estado, así, se hace cargo de la desigualdad de origen y propone un modelo destinado a ampliar su tutela sobre estos sectores. Pero abandona en el camino aquello que la educación tiene de imprescindible: una propuesta emancipadora.